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发改委回应PPP立法社会关注的六个问题并予以回应

2016-08-19 来源:http://www.yqankai.com/ 责任编辑:http://www.yqankai.c 点击:

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  北极星节能环保网讯:7月8日,国家发展改革委法规司副司长张治峰在京出席了“基础设施和公用事业特许经营发展论坛”并发表主旨演讲,就今年以来国家发展改革委有关PPP立法准备工作予以介绍,并对社会关注的六大问题予以回应。

  今年以来的重点工作

  国家发展改革委本世纪初即开始PPP立法前期研究工作,多次向全国人大和国务院提出立法建议,最终列入第十二届全国人大常委会五年立法规划,并连续三年列入国务院年度立法计划。我委作为这项立法的牵头起草单位,一直致力于加强部门协调,经国务院同意,2014年牵头成立由11个部门参加的立法领导小组,以提高立法草案的统一性、协调性、针对性,切实解决实践中存在的突出问题。

  今年以来,重点开展了以下工作:一是召开了第一次立法领导小组会。林念修副主任出席会议并讲话,明确了立法应坚持的原则、任务分工和工作要求,力争三季度上报国务院。二是广泛听取各方意见。通过在线问卷调查、实地调研以及召开座谈会等多种形式,听取专家学者、行业部门、地方政府、行业协会、社会资本方、咨询机构、金融机构和律师事务所意见,密切跟踪实践动态,摸清立法需求。三是开展专题研究。经商立法领导小组成员单位,需要调整充实专家团队,为立法提供智力支持;积极回应各方面关切,梳理提出立法需要研究的主要问题,以专题研讨会、书面研究报告等多种形式组织开展研究,提出解决方案。四是加强国际交流。与亚洲开发银行合作,就PPP领域热点问题进行研讨,完善有关立法报告;组织翻译有关国家、地区及国际组织立法或政策指南;与英国财政部、联合国欧洲经济理事会PPP中心不定期交流,深化国际经验的理解。通过一系列工作,部门协同进一步增强,立法定位进一步清晰,重点问题进一步聚焦,社会共识进一步凝聚,为下一步修改完善立法草案奠定了良好基础。

  借此机会,重点介绍社会关注的六个问题,请大家批评指正。

  一、一部法还是两部法

  为避免加剧政策冲突,包括全国人大代表、地方政府、行业协会、企业主体、业界专家在内的社会各界人士,强烈呼吁同一领域不要搞两部立法。我们高度重视并积极回应这一呼吁。当前,PPP领域政策不尽衔接的问题已经给实践造成了很大困扰,影响了项目有效落地,如果在同一领域搞两部或多部并行立法,势必加剧政策冲突。

  如果搞一部立法是社会各方所共同期望的,接下来的问题是,鉴于PPP内涵、外延和实施模式的不确定性,对PPP进行统一立法可能吗?我们认为,答案是肯定的。

  从国际发展历程看,PPP虽然最初是作为一个宽泛的概念提出来的,但经过反复实践,其适用领域、主要模式逐渐明朗化、具体化。如英国财政部在其2000年政策文件中提出了8种PPP模式,包括资产出售、市场开拓(widermarkets)、企业出售、合伙公司、PFI、合资、合伙投资、政策合作。经过十多年的发展,英国PPP主要集中在交通、学校、医院、监狱、废物及水处理、住房保障等领域,以PFI方式(现已升级为PF2)进行。

  欧盟在其2003年PPP指南中,将PPP分为服务合同、运营管理合同(OMC)、租赁协议、交钥匙采购或BOT,以及DBFO五种形式。从欧洲PPP中心的数据看,PPP主要集中在基础设施和公用事业领域,以使用者付费和政府付费两种模式为主。澳大利亚在其PPP国家政策框架中,直接将其限定在基础设施及相关服务领域,经济基础设施以使用者付费为主,社会基础设施采用政府付费。应用领域的逐步清晰和趋同,为统一立法创造了必要前提。

  随之而来的另一个问题是,将PPP领域的立法统一到特许经营法下可能吗?对此问题,我们认为答案是肯定的。不仅是因为国家立法规划和立法计划已经确定这部立法的名称,而且是因为以特许经营来概括各类主要PPP模式是可行的。首先,具有成文法传统的绝大部分国家、地区都基于本地实际确定不同的立法名称。如日本叫做《关于运用民间资金等促进公共设施整备的法律》(又称《PFI推进法案》),阿根廷叫做《促进私有资本参与基础设施建设发展的规定》,西班牙叫做《特许经营条例》,菲律宾叫做《BOT法》。我国台湾地区叫做《促进民间参与公共建设法》。根据欧洲PPP中心介绍,大陆法系国家的立法以特许经营为主。

  其次,国际社会以特许经营统领PPP立法的做法值得借鉴。在PPP政策制度上,联合国国际贸易法委员会和欧洲是两个重镇。为指导各成员国立法,联合国国际贸易法委员会本世纪初颁布了私人融资基础设施项目的三个文件。这三个文件都是以特许经营为脉络展开的,如特许权授予、特许经营人选择、特许公司成立、特许协议的订立、特许权转让等。有人指出,联合国国际贸易法委员会的三个文件是10多年前制定的,未能充分反映这些年的PPP实践。这种观点有一定道理,但贸法会在其2014年的报告中指出:实践中哪些合同安排属于PPP有不同认识,现有文件特别是立法指南总体上能涵盖各主要的公私伙伴关系。

  对区域内PPP立法试图作出统一规范的另一个例子是欧盟。经过数年准备,2014年颁布了特许经营合同授予程序指令。根据该指令,特许经营合同区别于其他公共合同的判断标准是经营风险是否转移给特许权人。经营风险包括需求风险和供应风险。对此,欧洲PPP中心的理解是,供应风险对应的是政府付费类PFI。这样,特许经营在范围上就涵盖了各成员国主要PPP模式。

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